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党领导新中国水利事业的历史经验与启示

中共水利部党组

　　中国共产党领导下的治水历史是中国共产党百年历史的重要组成部分。不论是革命、建设、改革时期，还是新时代，党领导下的水利事业始终坚持以人民为中心，始终以服务保障国民经济和社会发展为使命，适应我国国情水情特点，适应各个时期国家中心工作需要，不断优化调整治水方针思路和主要任务，革故鼎新、攻坚克难，以治水成效支撑了中华民族从站起来、富起来到强起来的历史性飞跃。

　　一、党领导下水利事业的辉煌成就

　　党领导下的百年治水史大体上可以划分为四个历史时期：新民主主义革命时期、社会主义革命和建设时期、改革开放和社会主义现代化建设新时期、中国特色社会主义新时代。历经四个时期的不懈努力和艰苦奋斗，党领导下的水利事业发生了翻天覆地的变化，取得了历史性成就。

　　（一）新民主主义革命时期

　　这一时期，党领导我国的革命事业从“星星之火”发展成“燎原之势”，在江西瑞金、陕西延安，党领导建立了革命政权，开始有组织有计划地发展红色根据地的水利事业，极大地促进了农业生产连年丰收，有效解决了广大军民的粮食问题，为根据地建设、红色政权巩固和革命事业发展作出了巨大贡献。

　　在中央苏区，党和苏维埃政府就对水利工作非常重视。1931年，中华苏维埃共和国临时中央政府成立，在中央土地人民委员部专门设立山林水利局，这是中国共产党领导建立的第一个负责水利建设事业的机构。从此，苏区的山林水利工作朝着有计划有规模的方向发展。临时中央政府先后颁布《中华苏维埃共和国土地法》《山林保护条例》《怎样分配水利》等法律和条例，合理分配山林水利资源，促进水利和农业的发展。《中华苏维埃共和国地方苏维埃组织法》规定从乡至省均设立水利机构，“管理陂圳、河堤、池塘的修筑与开发，水车的修理和添置，山林的种植、培育、保护与开垦等”。这一时期，毛泽东首次提出著名的“水利是农业的命脉”科学论断，亲自带领区乡政府干部，勘山察水寻找水源，修筑水陂水圳，开挖水井。苏区干部身体力行，带动广大军民开渠筑坝，打井抗旱，车水润田，解决了许多水利问题。

　　延安十三年，党领导下的水利事业迅猛发展。1937年陕甘宁边区政府成立后，治水问题被提上议事日程，水利工作从一家一户的传统模式转变为政府有组织地推进水利工程建设。1939年《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》规定，“开垦荒地，兴修水利，改良耕种，增加农业生产，组织春耕秋收运动”。边区政府每年制定年度经济建设计划都强调，要“广泛发展水利”“多修水利”“把修水利作为重要工作之一”。特别是随着大生产运动进入高潮，水利工程规模从小微化向适应生产力发展要求的小中型方向转变，极大地促进了农业生产发展。各级党委政府在非常困难的情况下，拨出专款修建水利工程，大力倡办民间小型水利，建成延安裴庄渠（幸福渠）、子长渠、靖边杨桥畔渠、绥德绥惠渠等一批重点水利工程和数量众多的小型水利工程。南泥湾从荒无人烟的“烂泥湾”开发成陕北的“好江南”，水利建设发挥了关键作用。得益于兴修水利，边区水利灌溉的耕地面积、粮食产量迅速增加，水浇地从1937年801亩增加到1943年41109亩，粮食产量由100万石左右增加到200万石以上，边区军民基本实现丰衣足食。1946年—1949年解放战争期间，山东解放区与冀鲁豫解放区的人民在党的正确领导下，克服困难，修复黄河堤防，组织防汛，开启了“人民治黄”新篇章。

　　（二）社会主义革命和建设时期

　　这一时期，面对严重的水旱灾害和日益增大的粮食生产压力，党领导全国人民开展了轰轰烈烈的“兴修水利大会战”，建成一大批防洪灌溉基础设施，有力支撑了国民经济的恢复和发展。

　　新中国成立之初，面对水利残缺不全、江河泛滥成灾的落后局面，治理水旱灾害，保障人民生命财产安全、恢复农业生产，成为摆在党和政府面前十分紧迫而艰巨的任务。1949年9月，中国人民政治协商会议第一届全体会议把兴修水利、防洪抗旱、疏浚河流等写入《中国人民政治协商会议共同纲领》。1957年党中央、国务院对水利建设提出“必须切实贯彻执行小型为主，中型为辅，必要和可能的条件下兴修大型工程”方针。这一时期，水利工作的重点是防洪排涝、整治河道、恢复灌区。1949年和1950年，淮河接连发生流域性洪水，中央人民政府发布《关于治理淮河的决定》，明确“蓄泄兼筹”治淮方针，这是新中国成立后中央政府就大江大河治理作出的第一个决定。1951年，毛泽东发出“一定要把淮河修好”的号召，把大规模治淮推向高潮。1950年，我国在黄河下游实施大堤加培工程，每年投入劳力20万到25万人，宽河固堤，废除民埝，扩大河道排洪能力。1952年，毛泽东视察黄河时指出“要把黄河的事情办好”，由此掀起大规模治理黄河的高潮。“万里长江，险在荆江。”1952年中央人民政府作出《关于荆江分洪工程的决定》，开启了荆江治理的大幕，毛泽东指出，要“为广大人民的利益，争取荆江分洪工程的胜利”。1953年，荆江分洪工程全面建成，并于1954年首次运用，为有效抵御长江出现的流域性特大洪水发挥了重要作用。为根治汉江下游洪水泛滥成灾的隐患，1956年，我国建成杜家台分洪工程，大大提升了汉水下游的防洪能力。此外，各级政府积极引导开展中小型水利设施建设，依靠群众广泛兴修农田水利，全国灌溉面积发展到4亿亩。

　　“大跃进”和国民经济调整时期，是党对中国社会主义建设道路艰辛探索的十年，农田水利建设等开始布局。在党中央《1956年到1967年全国农业发展纲要（修正草案）》的鼓舞下，农村率先大搞水利建设。1958年《中共中央关于水利工作的指示》明确提出水利建设“以小型工程为主、以蓄水为主、以社队自办为主”的“三主”建设方针，成为“大跃进”时期水利建设的发展方略。1960年，党和国家实行“调整、巩固、充实、提高”方针，水利工作提出了“发扬大寨精神，大搞小型，全面配套，狠抓管理，更好地为农业增产服务”的“大、小、全、管、好”工作方针。全国性规模空前的群众性水利建设运动取得很大成绩，新中国水利建设史上许多重大工程，如丹江口水利枢纽、青铜峡水利枢纽、刘家峡水利枢纽、北京密云水库等，都是在这一时期开工建设的。约上亿劳动力投身水利建设，共修建九百多座大中型水库，农田灌溉面积达5亿亩。

　　“文化大革命”期间，在党和人民的共同努力下，包括水利在内的各项工作在艰难中取得重要进展。在“农业学大寨”和“以粮为纲”精神带动下，水利建设继续贯彻“三主”建设方针和“大、小、全、管、好”工作方针，治水规模扩大、投入增加。水利建设在三线建设中成果显著，甘肃刘家峡水利枢纽、湖北丹江口水库建成投产，葛洲坝水电站开工建设。全国范围大规模的农田水利建设广泛开展，治水和改土相结合，山、水、田、林、路综合治理，旱涝保收、高产稳产农田建设取得很大成绩，农田灌溉面积增加到6.7亿亩。

　　（三）改革开放和社会主义现代化建设新时期

　　这一时期，我国经历了从计划经济向市场经济体制的伟大转型，水利战略地位不断强化，从支撑农业发展向支撑整个国民经济发展转变，可持续水利、民生水利得到重视和发展，水利事业取得长足进步。

　　改革开放初期，我国逐步明确了“加强经营管理，讲究经济效益”的水利工作方针，确立了“全面服务，转轨变型”的水利改革方向，提出以“两个支柱（调整水费和开展多种经营）、一把钥匙（实行不同形式的经济责任制）”作为加强水利管理、提高工程经济效益的中心环节，农村水利、水价、水库移民等领域探索出台改革措施。1985年，国务院发布《水利工程水费核订、计收和管理办法》，标志着水利工程从无偿供水转变为有偿供水。1986年，国务院办公厅转发水利电力部《关于抓紧处理水库移民问题的报告》，明确开发性移民的方向。1988年《中华人民共和国水法》颁布实施，这是新中国成立以来第一部水的基本法，标志着我国水利事业开始走上法治轨道。

　　20世纪90年代，随着我国向市场经济体制转型，水资源的经济资源属性日益凸显，水利对整个国民经济发展的支撑作用越来越明显。1991年，国家“八五”计划提出，要把水利作为国民经济的基础产业，放在重要战略位置。1995年，党的十四届五中全会强调，把水利摆在国民经济基础设施建设的首位。在建设市场经济大背景下，水利投资由国家投资、农民投劳的单一模式转变为中央、地方、集体、个人多元化共同投入，水利投入不足矛盾得到一定程度缓解。这一时期，大江大河治理明显加快，长江三峡、黄河小浪底、B体育等重点工程相继开工建设，治淮、治太、洞庭湖治理工程等取得重大进展，农田水利建设蓬勃发展，新增灌溉面积8000多万亩。依法治水加快推进，《中华人民共和国水土保持法》《淮河流域水污染防治暂行条例》相继颁布施行。

　　世纪之交，我国进入全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化建设的关键时期，经济社会发生深刻变化，水利发展进入传统水利向现代水利加快转变的重要时期。1998年，党的十五届三中全会提出，“水利建设要实行兴利除害结合，开源节流并重，防洪抗旱并举”的水利工作方针。2000年，党的十五届五中全会把水资源同粮食、石油一起作为国家重要战略资源，提高到可持续发展的高度予以重视。2011年，中央一号文件聚焦水利，中央水利工作会议召开，强调要走出一条中国特色水利现代化道路。这一时期，水利投入快速增长，水利基础设施建设大规模开展，南水北调东线、中线工程相继开工，新一轮治淮拉开帷幕，农村饮水安全保障工程全面推进。水利改革向纵深推进，水务一体化取得重要进展，东阳义乌水权协议开启我国水权交易的先河，农业水价综合改革试点实施。

　　（四）中国特色社会主义新时代

　　习近平总书记高度重视治水工作。党的十八大以来，习近平总书记专门就保障国家水安全发表重要讲话并提出“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路，为水利改革发展提供了根本遵循和行动指南。习近平总书记多次赴长江沿线考察，就推动长江经济带发展召开座谈会，推动沿江省市共抓大保护、不搞大开发。习近平总书记多次考察黄河，主持召开黄河流域生态保护和高质量发展座谈会，强调“让黄河成为造福人民的幸福河”。2021年，习近平总书记在河南省南阳市主持召开推进南水北调后续工程高质量发展座谈会，为推进南水北调后续工程高质量发展指明了方向，提供了根本遵循。习近平总书记还亲自考察了安徽淮河治理、吉林查干湖南湖生态保护、昆明滇池保护治理和水质改善情况，以及三峡工程等“国之重器”发挥作用情况。

　　全新的治水思路引领水利改革发展步入快车道。在水利建设方面，三峡工程持续发挥巨大综合效益，南水北调东线、中线一期工程先后通水，淮河出山店、西江大藤峡、河湖水系连通、大型灌区续建配套、农村饮水安全保障工程等加快建设，进一步完善了江河流域防洪体系，优化了水资源配置格局，筑牢了国计民生根基。2014年国务院确定172项节水供水重大水利工程建设，2020年国务院部署推进150项重大水利工程建设，水利投资为经济高质量发展注入强劲动能，水利工程促就业稳增长保民生作用凸显。在水利改革方面，最严格水资源管理制度全面建立，从宏观到微观的水资源管控体系基本建成，水资源刚性约束作用明显增强；2014年全国水权改革试点启动，2016年国务院办公厅印发《关于推进农业水价综合改革的意见》，水权水价水市场改革深入推进；水利投融资机制改革取得积极进展，投融资规模创历史新高，结构更趋合理；《中华人民共和国长江保护法》颁布实施，开启了流域管理有法可依的崭新局面。

　　这一时期，党领导统筹推进水灾害防治、水资源节约、水生态保护修复、水环境治理，解决了许多长期想解决而没有解决的水问题。我国水旱灾害防御能力持续提升，有效应对1998年以来最严重汛情，科学抗御长江、淮河、太湖流域多次大洪水、特大洪水；农村贫困人口饮水安全问题全面解决，83%以上农村人口用上安全放心的自来水，农村为吃水发愁、缺水找水的历史宣告终结；华北地区地下水超采综合治理全面实施，“节”“控”“调”“管”多措并举，地下水水位下降趋势得到有效遏制；河长制湖长制全面建立，上百万名党政领导干部参加到江河治理中，河湖面貌焕然一新。

　　历经百年，党领导下的水利事业成就辉煌、举世瞩目。在防洪减灾方面，基本建成以堤防为基础、江河控制性工程为骨干、蓄滞洪区为主要手段、工程措施与非工程措施相结合的防洪减灾体系，洪涝和干旱灾害年均损失率分别降低到0.28%、0.05%，水旱灾害防御能力明显增强。在水资源配置方面，以跨流域调水工程、区域水资源配置工程和重点水源工程为框架的“四横三纵、南北调配、东西互济”的水资源配置格局初步形成，全国水利工程供水能力超过8700亿立方米，城乡供水保障能力显著提升，全国农村集中供水率达到88%。在农田水利方面，全国农田有效灌溉面积增加到10.3亿亩，有力保障了国家粮食安全。在水生态保护方面，地下水超采综合治理、河湖生态补水、水土流失防治等水生态保护修复工程扎实推进，水生态环境面貌呈现持续向好态势。在水利管理方面，初步形成以水法为核心的水法规体系，基本形成统一管理与专业管理相结合、流域管理与行政区域管理相结合以及中央与地方分级管理的水利管理体制机制，依法治水、科学治水更加有力。在水利改革方面，水权水市场制度建设、水价改革、水利工程建设管理等领域的改革深入推进，成效显现。在水利科技方面，科技创新能力不断增强，科技进步贡献率达到60%，在泥沙研究、坝工技术、水文监测预报预警、水资源配置等诸多领域处于国际领先水平。

　　二、党领导下治水的基本经验

　　中国共产党领导人民的治水经验弥足珍贵，对于推进新阶段水利高质量发展，开启全面建设社会主义现代化国家新征程具有重要意义。

　　（一）必须坚持党对水利工作的领导。水利是经济社会发展的基础性行业，是党和国家事业发展大局的重要组成部分。党中央历来高度重视水利工作，新中国成立后，党领导人民开展了气壮山河的水利建设，取得了巨大的治水兴水成就，一大批重大水利工程相继建成并发挥效益，为经济社会发展、人民安居乐业提供了重要保障。中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。只有在中国共产党领导和社会主义制度下，才能找到符合国情水情的治水兴水道路，确保水利工作始终沿着正确方向前进。

　　（二）必须坚持以人民为中心。为人民谋幸福、为民族谋复兴，是建党百年始终不渝的初心和使命，也是党领导下治水事业不变的追求。人民就是江山，共产党打江山、守江山，守的是人民的心，为的是让人民过上好日子。我们必须坚持以人民为中心的发展思想，牢记水利行业为人民造福的历史使命，自觉站在人民立场，尊重人民的首创精神，下大力气解决人民群众最关心最直接最现实的涉水问题，以实实在在治水成效造福于民。

　　（三）必须坚持服务国家经济社会发展大局。水是生存之本、文明之源，是经济社会发展的重要支撑和基础保障。不同历史时期，针对国家宏观需求和面临的水问题，党领导确定了不同的治水方略和重点，但其共同点都是为经济社会发展创造稳定的环境和条件，服务经济社会发展大局，保障国家重大战略实施。进入新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局，形成全国统一大市场和畅通的国内大循环，促进南北方协调发展，需要水资源的有力支撑。我们必须完整、准确、全面贯彻新发展理念，推动新阶段水利高质量发展，以提升水安全保障能力为目标，大力提高水旱灾害防御能力、水资源集约安全利用能力、水资源优化配置能力、大江大河大湖生态保护治理能力，更好支撑经济高质量发展和国家重大战略实施。

　　（四）必须坚持保障国家安全。建设防洪减灾工程，最大程度减少人员伤亡和财产损失，事关人民生命财产安全；兴修农田水利基础设施，把14亿多中国人的饭碗牢牢端在自己手中，事关粮食安全；提高城乡供水能力和用水效率，推动经济绿色发展，事关经济安全；大力推进水土流失、水生态治理，提升生态系统质量和稳定性，事关生态安全。习近平总书记创新性提出总体国家安全观，强调“水安全是涉及国家长治久安的大事”。我们必须站在全局高度认识国家安全，完善流域防洪工程体系，优化水资源配置战略格局，大力推进农田水利建设，提升水资源涵养修复能力，打破水资源的瓶颈制约，守护好国家水安全。

　　（五）必须坚持遵循自然规律。从革命年代党领导群众在中央苏区开展大规模的植树运动以保护和利用有限的水利资源，到秉持可持续发展理念治理水污染、修复水生态，再到新时代实行山水林田湖草系统治理，认识自然规律、遵循自然规律是党领导下治水事业的鲜明底色。习近平总书记强调，“要做到人与自然和谐，天人合一，不要试图征服老天爷”。我们必须坚持“人与自然是生命共同体”的理念，准确把握治水的规律性，落实“十六字”治水思路，推动实现人水和谐共生。

　　（六）必须坚持问题导向。水资源时空分布极不均衡是我国的基本水情。针对不同历史时期面临的主要水问题，党领导下的治水方针和治水思路不断调整完善。习近平总书记反复强调，“要坚持问题导向，坚持底线思维，把问题作为研究制定政策的起点，把工作的着力点放在解决最突出的矛盾和问题上”。我们必须坚持问题导向，准确把握治水的阶段性特征，增强破解水利改革发展深层次矛盾和问题的能力和水平，统筹解决好新老“水问题”。

　　（七）必须坚持底线思维。自古以来，防汛抗旱减灾是治水的重大课题。建党百年以来，党领导下的治水事业始终秉持人民至上、生命至上的信念，始终将确保人民生命安全作为治水工作的底线。习近平总书记强调，要善于运用“底线思维”的方法，凡事从坏处准备，努力争取最好的结果，这样才能有备无患、遇事不慌，增强自信，牢牢把握主动权。我们必须坚持底线思维，增强忧患意识和风险意识，落实好“两个坚持、三个转变”防灾减灾救灾新理念，在工程建设和管理、水资源管理、水生态水环境治理中，对可能出现的极端情形进行科学分析研判，强化预报、预警、预演和预案措施，切实保障人民群众生命财产安全。

　　（八）必须坚持改革创新。纵观党领导下的治水史，以创新促改革、以改革促发展是永恒的主线。带有中国特色的河湖长制从地方探索实践到全面部署实施并发挥巨大作用，充分彰显出了制度创新的强大推动力。改革开放是决定当代中国命运的关键一招，改革开放只有进行时，没有完成时，创新是改革开放的生命。我们必须坚持把改革创新作为发展的根本动力，加强顶层设计，更加注重改革的系统性、整体性、协调性，打好改革“组合拳”，运用好政策创新“工具包”，通过改革创新推动新阶段水利高质量发展。

　　（九）必须坚持科技驱动。科技是发展的利器。从黄河4年3次断流到连续21年不断流，从研究黄河水沙关系到小浪底调水调沙取得成功，科技发挥了关键作用。“国之重器”三峡工程创造了一百多项世界之最，依托的是自强不息、科技创新。关键核心技术是要不来、买不来、讨不来的，只有把关键核心技术掌握在自己手中，才能从根本上保障国家经济安全、国防安全和其他安全。我们必须大力发展水利科技，坚定不移走自主创新之路，不断提升水利战略科技力量，加快破解涉水领域的关键问题和科技难题，构建智慧水利体系，为水利现代化建设提供科技支撑。

　　（十）必须坚持体制机制法治管理。建章立制，不仅是压实工作责任的重要做法，也是巩固工作成效的有力抓手。通过构建水法规制度和水资源管理、河湖管理、工程管理的体制机制，促进各方面制度更加成熟更加定型，才能实现水利精细化、规范化、法治化管理。依法治国是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障，推动水利高质量发展必须以健全的体制机制法治管理为保障，深入推进水利重点领域和关键环节改革，加快破解制约水利发展的体制机制障碍，进一步完善水法规体系，不断提升水利治理能力和水平，确保各项工作落地见效。